（元封五年）初置刺史部十三州。

——《汉书·武帝纪》

在将匈奴逐出漠南，平定东南越人、西南夷人和西北羌人，征服东北卫氏朝鲜和西域楼兰、车师等国后，西汉边境日渐趋于安定，在外部威胁基本消除的情况下，汉武帝开始将重心转向国内治理。

当初，为了解决朝廷财政压力太大的问题，汉武帝曾长期实行“卖官鬻爵”，导致大量富商、豪强通过缴纳钱粮登上了政治舞台，再加上东郭咸阳和孔仅在推行“盐铁官营”政策中用人不当，任用大量“盐铁家富者为吏＂，不仅背离了汉初以来不准商人及其子孙仕宦为吏的禁令，同时也导致吏治进一步败坏。

不仅如此，由于汉廷允许犯法者赎罪，一些犯罪的官吏及豪富，只要通过买爵或入粟赎罪，照样还可以仕宦为吏，这就导致那些通过“买官”入仕者更加有恃无恐，大肆败坏吏治、压榨百姓，而那些缴纳钱粮获得爵位者，则成为一方豪强，横行无忌、为祸乡里。

例如曾在平定南越、东越和卫氏朝鲜战争中立下功劳的杨仆，便是通过购买第七级武功爵而被任用为吏，并由此逐渐发迹，后来官至主爵都尉，拜为楼船将军，结果在战争中却公然弄虚作假，大搞“捕降者以为虏，掘死人以为获”，以此假报战功，足见当时吏治败坏到了什么程度。

到汉武帝中期时，朝廷吏治败坏已经极为严重，在这些官员的胡作非为之下，民间矛盾愈发严重，甚至已经出现了聚众叛乱的情形。

为了维护稳定，汉武帝不得不对内采取高压政策，大量任用酷吏，一方面清理各地为祸乡里的豪强，另一方面则大力清剿各地匪盗。而随着张汤、王温舒、义纵等酷吏的深受重用，地方官吏也大多以他们为榜样，例如为了打击私铸钱币者，各级官吏大搞株连，以致官吏和百姓因私铸钱币而被处死者多达数十万。

此外，酷吏们办案速度虽快，手段却极度简单粗暴，例如杜周出任廷尉时，每年两千石以上官吏因罪下狱者便多达百余人，再加上各郡太守和丞相府、御史大夫府交付廷尉审讯的案件，每年不下一千余起，而且每起案件所牵连的人数，多者数百人、少者数十人，各级官吏为了抓捕人犯，不得不奔赴全国各地，动辄便要远赴数百上千里。由于案件太多，各级官吏根本来不及详细审问，便只能粗略按照所告内容来定罪结案，若是犯人不服，便采取严刑拷打、逼取供状的办法来定案。

由于官吏办案手法粗暴，再加上朝廷鼓励百姓互相告发，那些告状者为了致对方于死地，通常会给对方加上“大逆不道”等重罪。当时，仅廷尉及京师官府所属监狱所关押的人犯便多至六七万人，再加上执法官吏的任意株连，有时更是多达十余万人。

然而，这种粗暴的统治方式，只会让官吏和平民更加轻易触犯法律，结果朝廷处置越是严厉，为匪为盗事件便发生的更为频繁，到汉武帝中期时，天下几乎已经变成了一个巨大的火药桶。

汉武帝也很清楚，这种大肆任用酷吏、采取高压政策的方式，只能让百姓们因为恐惧，而短暂维持朝廷统治的稳定，一旦矛盾积聚到极点，只需要一个小小的火苗，便会全面爆发，引发更大规模的暴乱，甚至推翻朝廷也说不定，当初秦朝不就是这么亡的吗？

此外，随着元鼎五年（前112年）以来多次出巡，汉武帝发现地方官员大多存在怠政、乱政现象，例如汉武帝巡视河东，河东太守没有想到天子的车驾会来到这里，供具不备，失了礼教，畏罪自杀；汉武帝巡视陇西，陇西太守因车驾来去仓猝，准备不足，以至于随从汉武帝出巡的官员连饭都吃不上，最终也自杀身亡；汉武帝北出萧关，率领数万骑在新秦中地区射猎，结果发现新秦中地区千里之内，竟然没有一名亭兵徼卒，汉武帝一怒之下处死北地太守以下所有官员，并下令鼓励百姓迁徙边境诸县放牧，由官府贷给母马，三年归还，并废除告缗令，以此充实新秦中地区。

这一切，都让汉武帝意识到，原有的监察制度已经完全失去了作用，非但无法有效监察地方官员，反而与地方官员一起蒙蔽朝廷，遮蔽了朝廷的耳目，而一旦远离了朝廷的监督，各级官吏便变得有恃无恐，根本没有尽心尽力的履行职责。为了避免国家覆亡，改善吏治已经势在必行。至于改善治吏的关键，则在于完善监督监察体制，加强对各级官员的监管。

我们先来看看，秦末汉初以来的监察制度。

秦朝实行“三公九卿制”，其中位列三公的御史大夫便担负着监察百官的职责。不过，御史大夫虽然名义上负责监察百官，但由于其还担负着执掌群臣奏章、下达皇帝诏令等职责，实际上主要工作仍然是协助丞相处理政务的副相，而很少发挥监察职能。具体的监察事务，实际是由御史大夫下属的御史中丞、侍御史、监察御史等官员负责。

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在地方，秦朝则设有郡监御史，负责监察郡守、县令等地方官吏。郡监御史直属于中央朝廷，不受地方长官节制，从而确保了朝廷对地方官员的有效管理。

汉朝初期，承袭秦朝制度，同样设置了御史府，与丞相府合称“二府”，由于太尉一职并不常设，丞相府和御史府实际上就是汉初最高的决策部门，再加上御史大夫作为副相，一定程度受丞相辖制，因此汉初丞相的权力才会那么大。不过，与秦朝一样，御史大夫虽有监察百官之权，但实际却不履行监察职责，监察权由其副手御史中丞主持。

汉初，为恢复民生和经济，调动地方积极性，朝廷实行“无为而治”，给予了地方极大的自主权，再加上朝廷与异姓诸侯王和匈奴严重冲突，因而一定程度放弃了地方监察问题。因此，汉初虽设有御史府，但其监察对象却主要是中央朝廷官员，没有像秦朝那样设置郡监御史。

直到汉惠帝时期，随着异姓王的消灭和匈奴威胁的减轻，这才重新设置郡监御史一职，主要负责“察有司讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾无罪者，敢为逾侈及弩力十石以上者，非所当服者”等九项事务，加强了对地方的监察，而为了防止郡监御史与地方官员勾结，还规定每两年要轮换一次。

不过，由于惠帝朝吕后掌权、朝政混乱，郡监御史制度并未发挥应有的作用，不仅有大量郡监御史玩忽职守，更有甚者与郡守等地方官员相互勾结，共同欺瞒朝廷。